7月中下旬，河南多地遭遇持續(xù)強(qiáng)降雨，上千萬(wàn)畝農(nóng)田受災(zāi)，500多萬(wàn)畝絕收。截至8月10日，因暴雨災(zāi)害農(nóng)險(xiǎn)報(bào)案1.15萬(wàn)件，估損金額4.92億元，已決賠付8618件，向7.79萬(wàn)農(nóng)戶(hù)支付賠款3.13億元，也算解決了受災(zāi)區(qū)域部分農(nóng)戶(hù)的燃眉之急。遺憾的是，記者在走訪絕收區(qū)時(shí)，發(fā)現(xiàn)其中受災(zāi)最嚴(yán)重的糧食作物玉米，卻并未在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保范圍。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為何偏偏繞開(kāi)了河南玉米？農(nóng)業(yè)繞不開(kāi)天災(zāi)，農(nóng)戶(hù)該怎樣利用保險(xiǎn)為勞動(dòng)加上保障？我國(guó)的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)有哪些進(jìn)展與短板？帶著這些問(wèn)題，新京報(bào)記者專(zhuān)訪了中國(guó)農(nóng)科院信息所農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心主任張峭、中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任鐘鈺。

8月2日，河南安陽(yáng)東路村，洪水過(guò)后干枯的玉米地。新京報(bào)記者 王穎 攝

我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)占比99%

新京報(bào)：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在國(guó)內(nèi)的覆蓋面廣嗎？這個(gè)市場(chǎng)大不大？

鐘鈺：2007年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，并不斷推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“擴(kuò)面、提標(biāo)、增品”。自中央財(cái)政實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來(lái)，補(bǔ)貼品種逐步擴(kuò)大，已由2007年的5個(gè)品種擴(kuò)大至天然橡膠、油料作物等16個(gè)大宗農(nóng)產(chǎn)品及60余個(gè)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品。我國(guó)保費(fèi)補(bǔ)貼規(guī)模，從2007年至2020年，十幾年時(shí)間增長(zhǎng)超過(guò)27倍，且2020年政府補(bǔ)貼保費(fèi)占農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總保費(fèi)的73.9%。7月6日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)又聯(lián)合發(fā)布通知，將試點(diǎn)近3年的水稻、玉米、小麥三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)正式擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

張峭：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分為政策性保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)，我國(guó)自2007年起開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策，也就是我們常說(shuō)的政策性保險(xiǎn)。目前，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，政策性保險(xiǎn)占比在99%，而商業(yè)保險(xiǎn)僅占1%。雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)起步較晚，但發(fā)展速度快，2020年我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)815億元，超越美國(guó)（103.7億美元，折合人民幣715億元）成為全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入第一大國(guó)。其中，各級(jí)財(cái)政共承擔(dān)保費(fèi)補(bǔ)貼603億元，為農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障4.13萬(wàn)億元，中央財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效果放大145倍。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)還處于初級(jí)發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障程度還比較低，以物化成本保險(xiǎn)為主，保險(xiǎn)金額僅為被保險(xiǎn)標(biāo)的產(chǎn)值的三四成，為此2017年以來(lái)國(guó)家先后在糧食主產(chǎn)省開(kāi)展了三大主糧作物大災(zāi)保險(xiǎn)、完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，但這些高保障險(xiǎn)種只是在我國(guó)糧食主產(chǎn)省的部分縣開(kāi)展試點(diǎn)，覆蓋面還比較小。

2019年國(guó)家還開(kāi)展了對(duì)地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的試點(diǎn)，目前試點(diǎn)范圍有20個(gè)省份，試點(diǎn)品種數(shù)量達(dá)到60個(gè)，涵蓋經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖四大類(lèi)24種農(nóng)產(chǎn)品。除了中央補(bǔ)貼的險(xiǎn)種外，各地方政府也支持開(kāi)展了當(dāng)?shù)氐囊恍┨厣U(xiǎn)種。

中國(guó)農(nóng)科院信息所農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理研究中心主任張峭。受訪者供圖

河南四年前取消玉米險(xiǎn)政府保費(fèi)補(bǔ)貼一直沒(méi)恢復(fù)

新京報(bào)：河南是農(nóng)業(yè)大省，也是玉米種植大省，但為什么在這次災(zāi)情中，我們走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，玉米沒(méi)有在農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保障范圍內(nèi)？

張峭：我了解到，災(zāi)情發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣块T(mén)已及時(shí)出臺(tái)了一些措施。河南銀保監(jiān)局也指導(dǎo)保險(xiǎn)公司開(kāi)展了災(zāi)情摸排、搶險(xiǎn)救災(zāi)做好災(zāi)后生產(chǎn)補(bǔ)救等。但農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能發(fā)揮有限，我們來(lái)算一算賬，這次全省農(nóng)作物受災(zāi)面積1620.3萬(wàn)畝，成災(zāi)面積1001萬(wàn)畝，絕收面積513.7萬(wàn)畝。因?yàn)?zāi)減產(chǎn)10％以上叫受災(zāi)，因?yàn)?zāi)減產(chǎn)30％以上為成災(zāi)，因?yàn)?zāi)減產(chǎn)80％以上為絕收，再按照每畝作物產(chǎn)值800元進(jìn)行測(cè)算，河南此次洪澇災(zāi)害造成的農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)損失達(dá)60億元左右。盡管目前河南此次洪澇災(zāi)害農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的估損金額達(dá)到了4.92億元，但與農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)損失相比，仍占比很小。其中一個(gè)原因是，2017年為響應(yīng)中央調(diào)減“鐮刀彎”地區(qū)玉米種植面積的政策，河南省取消了玉米保險(xiǎn)的政府保費(fèi)補(bǔ)貼，之后幾年一直沒(méi)有恢復(fù)，河南省玉米保險(xiǎn)覆蓋率微乎其微，但玉米又是河南秋季作物的主要品種，近年來(lái)播種面積占比都在75％以上。

這次洪澇災(zāi)害，玉米并不在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障范圍之內(nèi)。實(shí)際上，這兩年河南玉米種植面積已經(jīng)減少了，為了發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償能力，河南省還是需要盡快將玉米等大宗農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，提高其保險(xiǎn)覆蓋率。當(dāng)然，不僅是河南，全國(guó)各地都應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“增品、擴(kuò)面、提標(biāo)”上增加力度。

新京報(bào)：在調(diào)研中，有沒(méi)有發(fā)現(xiàn)一些地方有比較好的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)落地的典型例子值得在各地推薦？

鐘鈺：有的。我印象比較深的是山東章丘，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)落地過(guò)程中，形成了“農(nóng)戶(hù)＋保險(xiǎn)公司＋政府監(jiān)管＋市場(chǎng)管理”這樣一種相對(duì)成熟模式。農(nóng)戶(hù)需要理賠時(shí)，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)下面的農(nóng)技站（中心）出面對(duì)農(nóng)戶(hù)的損失進(jìn)行評(píng)估認(rèn)定，供保險(xiǎn)公司參考。政府專(zhuān)業(yè)人員出面，無(wú)論是農(nóng)戶(hù)還是保險(xiǎn)公司對(duì)于結(jié)果當(dāng)然都是認(rèn)可的。除了介入監(jiān)管之外，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，優(yōu)勝劣汰的模式，對(duì)于保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)也是一種約束，有效地保障了投保人農(nóng)民的利益。

中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室主任鐘鈺。受訪者供圖

分段賠付、平均賠付、協(xié)議賠付現(xiàn)狀需要改變

新京報(bào)：我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目前還存在哪些問(wèn)題？

鐘鈺：之前到各地調(diào)研，最直觀的感受就是目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付標(biāo)準(zhǔn)比較低，賠付程序比較復(fù)雜，對(duì)于理賠認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)存在主觀性。很多農(nóng)戶(hù)都反映稱(chēng)，當(dāng)真正需要啟動(dòng)保險(xiǎn)理賠程序的時(shí)候，農(nóng)戶(hù)其實(shí)是處于弱勢(shì)的，怎么賠、賠多少主要話語(yǔ)權(quán)在保險(xiǎn)公司一方。在理賠過(guò)程中還出現(xiàn)過(guò)一個(gè)現(xiàn)象，就是在實(shí)際賠償時(shí)，存在一種“討價(jià)還價(jià)”的現(xiàn)象，想得到更多賠償就得耐心等待，想要當(dāng)時(shí)就拿賠償就面臨大打折扣，賠付效率上有待提高。

目前，更多的保險(xiǎn)公司推行的還是直接物化成本保險(xiǎn)，對(duì)于農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，只能拿回種子、農(nóng)藥、化肥的錢(qián)。

張峭：目前還存在分段賠付、協(xié)議賠付的現(xiàn)象，甚至做成了補(bǔ)貼，每年或多或少都給農(nóng)戶(hù)一些費(fèi)用，真正遇到大災(zāi)年份卻賠付不夠，違背了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的原則，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的效果。

分段賠付模式導(dǎo)致實(shí)際賠付金額難達(dá)保險(xiǎn)金額。根據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主流的成本保險(xiǎn)合約設(shè)計(jì)，保險(xiǎn)標(biāo)的在不同生長(zhǎng)階段遭受損失獲得的賠付比例不同，如作物在出苗期、揚(yáng)花拔節(jié)期受災(zāi)，即便絕收也難以獲得100%保額的賠付。但對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)論是哪個(gè)階段的絕收，都會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的整季收成。為此，保險(xiǎn)公司推出保險(xiǎn)品種的理念應(yīng)該逐步向產(chǎn)量、收入保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。我們此前做過(guò)一個(gè)1萬(wàn)多農(nóng)戶(hù)的問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，農(nóng)戶(hù)發(fā)生損失后，實(shí)際保險(xiǎn)賠付僅占損失30%至40％之間，農(nóng)民獲得感不強(qiáng)。

協(xié)議賠付和平均賠付現(xiàn)象依然存在。我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由于費(fèi)率定價(jià)不科學(xué)，或是缺乏規(guī)范透明的賠付標(biāo)準(zhǔn)，或是農(nóng)戶(hù)提出了一些不合理的訴求，或是基層政府出于“維穩(wěn)”進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)，或是在發(fā)生極端區(qū)域性大災(zāi)的情況下為緩解賠付壓力的應(yīng)時(shí)之舉，這些都導(dǎo)致了協(xié)議賠付和平均賠付現(xiàn)象的出現(xiàn)，這樣使得我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付整體呈現(xiàn)出“高受益率、低賠償額”的特征，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付范圍很廣，但受益戶(hù)的單均賠付額有限。

除此之外，保險(xiǎn)公司還應(yīng)加強(qiáng)服務(wù)能力建設(shè)，健全網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，加大科技應(yīng)用。目前有些農(nóng)戶(hù)需要理賠時(shí)，找不到保險(xiǎn)公司，保險(xiǎn)公司在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒(méi)有自己的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，難以滿(mǎn)足實(shí)際工作需要。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基層協(xié)保員隊(duì)伍缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的聘用標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏規(guī)范和統(tǒng)一的培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策、保險(xiǎn)條款以及操作規(guī)范不熟悉，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策和產(chǎn)品理解宣傳不到位，對(duì)做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)也缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的質(zhì)量。

提供多元化政府補(bǔ)貼 出臺(tái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)地圖

新京報(bào)：除了保險(xiǎn)公司，政府或者經(jīng)營(yíng)者農(nóng)戶(hù)本身有哪些需要改進(jìn)？讓農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更好地發(fā)揮保障作用？

鐘鈺：總體來(lái)說(shuō)，首先是強(qiáng)化組織保障。各級(jí)黨委政府及有關(guān)部門(mén)要高度重視加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展工作，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，形成工作合力。同時(shí)，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼政策。

其次是優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制。既要明晰政府與市場(chǎng)邊界，又要完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)入退出機(jī)制，還要完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，建立各部門(mén)間的信息共享機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)信息化水平。

第三，完善基礎(chǔ)建設(shè)。一方面進(jìn)一步健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基層服務(wù)體系，切實(shí)提高承保理賠服務(wù)能力；另一方面要拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與災(zāi)害救助、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、農(nóng)村信貸等的政策合力，增強(qiáng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的綜合效應(yīng)。

張峭：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有三大主體，包括政府、保險(xiǎn)公司、經(jīng)營(yíng)者或農(nóng)戶(hù)，實(shí)行的是政府和市場(chǎng)合作的運(yùn)行制度和機(jī)制，遵循政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)的基本原則。

政府方面，政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上主要起到支持和監(jiān)管作用，財(cái)政補(bǔ)貼是最主要的支持方式，但財(cái)政補(bǔ)貼還面臨著補(bǔ)貼方式單一、缺乏彈性、導(dǎo)向性不強(qiáng)。目前國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持有保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)補(bǔ)貼、再保險(xiǎn)補(bǔ)貼、培訓(xùn)教育補(bǔ)貼和產(chǎn)品開(kāi)發(fā)補(bǔ)貼等五種形式，而我國(guó)政府支持只采用了保費(fèi)補(bǔ)貼較單一方式，應(yīng)進(jìn)一步完善從單一保費(fèi)補(bǔ)貼向多項(xiàng)補(bǔ)貼調(diào)整，充分發(fā)揮多元化補(bǔ)貼的激勵(lì)導(dǎo)向作用，增大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的政策空間；我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比率一直基本均等，區(qū)域間、產(chǎn)業(yè)間、品種間差別不大，還需要研究不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)和不同類(lèi)型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)差異和保障需求，體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及社會(huì)公平公正等政策目標(biāo)，構(gòu)建普惠性和高保障相結(jié)合的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品體系，實(shí)行差異化保費(fèi)補(bǔ)貼政策，提供更具彈性的保費(fèi)補(bǔ)貼方式。

此外，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼并未突出鄉(xiāng)村振興和綠色興農(nóng)戰(zhàn)略的政策導(dǎo)向，應(yīng)積極對(duì)標(biāo)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、“碳中和碳達(dá)峰”、農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)融合發(fā)展的戰(zhàn)略需求，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展理念。

政府公共服務(wù)方面，政府有責(zé)任提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共信息服務(wù)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和費(fèi)率區(qū)劃、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公共信息共享。目前為止，我國(guó)由政府組織的全面系統(tǒng)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及費(fèi)率區(qū)劃工作還未真正開(kāi)展，還不能提供權(quán)威性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)地圖，還未實(shí)現(xiàn)基于地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)的差異化定價(jià)機(jī)制，政府還需要盡快組織推進(jìn)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展基礎(chǔ)。

目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)信息分散在不同部門(mén)，這些部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)信息管理各司其職、互通不暢，既缺乏共享平臺(tái)，也缺乏共享機(jī)制，影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的工作效率。政府應(yīng)逐步整合財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保險(xiǎn)監(jiān)督管理、林業(yè)草原等部門(mén)以及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)數(shù)據(jù)和信息，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和提供公共信息服務(wù)。

另外，對(duì)于農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，要提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，正確理解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及其政策，積極投保和參保。

鏈接：我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展重要時(shí)間軸

2007年，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策

2012年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》

2016年，財(cái)政部印發(fā)了《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》

2017年，財(cái)政部出臺(tái)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)

2018年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)共同印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》

2019年，財(cái)政部出臺(tái)地方特色農(nóng)產(chǎn)品以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)

2019年5月29日，中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議審議并原則同意《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》

2020年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大中央財(cái)政對(duì)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)范圍的通知》

2021年7月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》